墨西哥暴力政治的新自由主義政策根源

來源:《當代世界與社會主義》(雙月刊)201 9年第2期 作者:釋啟鵬 楊光斌 時間:2019-12-03
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[內容提要]在新自由主義的全球浪潮中,許多發展中國家不僅沒有實現經濟增長,反而出現了層出不窮的社會問題。其中,墨西哥的毒品泛濫以及由此引發的暴力事件尤其值得關注。在經濟增長“奇跡”結束之后,墨西哥政府面對日趨嚴峻的危機選擇了市場化與民主化的改革思路。在“社會自由主義”綱領的指導下,土地私有化使大量農民失去土地,農民因為缺乏擺脫貧困的途徑而被迫種植毒品,再加之自由貿易導致貨物跨國流通加速,以致20世紀90年代后墨西哥毒品愈加泛濫。同時,伴隨著競爭性選舉的推行尤其是革命制度黨的垮臺,販毒集團與政府間長期存在的恩庇網絡被打破,這些販毒集團轉而選擇以暗殺等暴力方式維護既有利益。與此同時,民主化在降低政府效率的同時卻增加了政府回應民眾訴求的壓力,為了謀求連任,墨西哥各級政府不得不在沒有準備的情況下打響禁毒戰爭。以上所有這些因素,最終導致墨西哥的暴力政治不斷升級并使整個社會陷入惡性循環。墨西哥在“好制度”“好政策”指引下所犯的顛覆性錯誤為所有發展中國家提出了警示。

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2019年伊始,墨西哥瓦哈卡州特拉西亞科市的市長在宣誓就職一小時后遭槍擊身亡。政客遇襲在墨西哥并不罕見,在2018年的總統競選期間,至少有132名墨西哥政界人士被殺害,其中48名是參選的候選人。墨西哥的暴力政治日趨嚴峻,該國社會治理面臨嚴峻挑戰。然而,墨西哥的糟糕狀況并非個案,在新自由主義浪潮的席卷下,許多發展中國家不僅在經濟上出現大幅震蕩,而且國家與社會的基本秩序也遭到了嚴重的破壞。

本文以墨西哥為研究對象,探求該國毒品犯罪與暴力活動的政治經濟根源。之所以將該國作為研究對象,是因為可以把墨西哥作為“路徑案例”(pathway case)來說明新自由主義對發展中國家造成的巨大破壞。所謂“路徑案例”,即“在那些原因假設很清楚而且被跨案例分析得以證實的情況下,研究者可以關注某個因素的因果效應能夠從其他潛在干擾變量中分離出來的案例,這種案例在顯示因果機制時具有獨特的洞察力”。100年來,墨西哥發生了明顯的“命運逆轉”,從一個中度發達國家逐漸淪為一個經濟發展乏力、暴力橫行、貧困人口眾多、社會不平等嚴峻的國家。這種案例內的歷時性比較不僅增加了研究對象的同質性,而且豐富了案例內比較的可能性,從而避免了諸如通過自變量選擇案例可能出現的問題。從現實考慮,墨西哥是世界上人口過億的十個發展中國家之一,墨西哥革命制度黨也曾是執政時間最長的政黨,它的興衰對其他國家與政黨都有著重要啟示作用。

一、墨西哥暴力政治的表現與根源

不同于當下人們對墨西哥的普遍印象,曾經的墨西哥也取得過輝煌的發展成就。學界關于墨西哥在殖民地時期的經濟數據長期存在爭論,但即便是保守的數據也表明,在18世紀中期之前,墨西哥的人均GDP都遠高于美國并在拉美國家中名列前茅。到了19世紀末期,墨西哥在貿易的驅動下又取得了國民生產總值年均8%的高速增長。20世紀50年代中期到60年代中期,墨西哥經濟的快速發展創造了矚目的“墨西哥奇跡”。在低通脹情況下,其經濟以每年6%——7%的速度增長,到1980年,墨西哥的人均國民生產總值達到了2130美元,這使其在中度發達國家中名列前茅。

但當二戰之后歷時20年的繁榮發展期趨于結束的時候,大部分拉美國家忽然發現自己正面臨缺乏出口、匯率過高、忽視經濟不平等以及人力資本投資嚴重不足等問題。面對這些問題與挑戰,墨西哥似乎也沒能找出解決之道。自20世紀80年代以來,墨西哥出現了多次嚴重的經濟下滑,目前,該國的人均GDP仍尚未恢復到2014年的水平。與此同時,墨西哥失業率持續上升,家庭收入的減少與人口的增加導致貧困人口的增加,40%以上的人口處于貧困線之下,占據了整個拉美貧困人口的1/3。

與此同時,墨西哥愈加混亂的社會形勢進一步阻礙了該國發展的步伐。根據世界正義工程(WorldJusticeProject)的數據,墨西哥在2017—2018年度得分只有0.45,位列113個國家中的第92位。英國國際戰略研究所發布的年度武裝沖突調查報告顯示,墨西哥共有2萬余人因毒品戰爭死亡,這個數字令墨西哥在世界上最危險的國家中榜上有名,該國死亡人數甚至超越了處于內戰狀態的伊拉克和阿富汗。在各類沖突中,因毒品產生的暴力事件尤為突出。據統計,墨西哥84%的城市遭受毒品暴力的威脅,2006-2012年,墨西哥已有6.4萬人死于有組織犯罪。販毒集團不僅與警察和軍隊發生激戰,而且不同派別之間甚至集團內部也會相互廝殺。從2007開始,墨西哥兇殺案驟然上升,數量從每年8867起激增到27199起。2005-2016年,墨西哥共有70位前任市長、52位現任市長遇害,142名媒體從業者遭遇謀殺。犯罪集團的恐怖活動對下加利福尼亞州、奇瓦瓦州以及錫那羅亞州等販毒勢力長期盤踞地區的選舉活動造成極大的威脅,許多候選人因擔心自身和家人安全紛紛退出選舉。

目前,人們習慣將暴力政治與墨西哥另一大社會問題——毒品泛濫聯系起來。墨西哥毒品猖獗有目共睹,該國大麻和鴉片的產量分居世界的第一和第二位。販毒集團等非法組織無法在法律保護框架內實行交易,其利益也無法通過正常渠道予以實現,因此,毒梟們時常因對抗政府或爭奪勢力范圍等原因而訴諸暴力。本文所秉持的歷史社會學分析視角將政治變遷過程視為“一個緩慢活動的、累進的結構”——墨西哥暴力政治并不是某單一事件在特定時刻的產物,相反,它是“具有非預期性的、不斷互動的一系列事件共同演進”的結果?;谶@樣的基本看法,本文認為,導致墨西哥暴力政治的因果鏈條中的關鍵是20世紀80年代以來新自由主義浪潮下的經濟與政治改革,通過對社會結構和社會關系的重塑影響了墨西哥發展的進程。

墨西哥暴力政治在21世紀之后愈演愈烈可視做由兩種機制引發的連鎖反應:一種機制來自于新自由主義的經濟改革。私有化運動與國際資本市場導致大量農民失去賴以生存的土地,農民除了種植毒品外幾乎沒有其他能在短時間擺脫貧困的途徑,而資本的自由流動卻有利于毒品的傳播,這導致墨西哥毒品種植在20世紀末呈現出急劇上升的趨勢。另一種機制則來自于民主化020世紀80年代以來的民主改革至少產生了三重影響:一是打破了販毒組織與地方政府的固有社會網絡,政府與毒梟之間的關系趨于緊張;二是削弱了政府執行能力并降低了官員完善制度建設的意愿;三是拓寬了民眾對政府施壓的渠道,政府不得不對民眾最關心的社會問題予以回應。國家在完全沒有準備的情況下打響毒品戰爭,最終的結果必然是暴力的升級。而暴力沖突充斥的社會形勢一方面使鄉村社會更加貧窮,使被不斷壯大的販毒網絡籠罩的農民更傾向于種植毒品;另一方面則帶來了民眾日益加劇的不滿,政府不得不通過各種措施打擊毒梟,從而使墨西哥暴力社會陷入了惡性循環。

二、土地私有化與毒品泛濫

在現代化政治中,農村扮演著關鍵性的“鐘擺”角色。墨西哥土地政策的嬗變就是影響該國政治社會生態的重要因素。長期以來,墨西哥政府將土地政策視做獲得政治支持的重要手段,并將其作為指導農業生產以滿足國家目標的若干重要措施之一。1867-1995年,墨西哥的土地政策經歷了“私有化一國有化一私有化一國有化一私有化”的過程,而在20世紀后半葉的新自由主義浪潮中,以土地私有化為核心的改革則徹底改變了墨西哥的社會結構與社會關系。

墨西哥私有化進程開啟于20世紀80年代,這種政策轉向既源于國家對各類危機的回應,也源于執政者對發展進行結構性調整的思路01982年的債務危機給墨西哥的經濟造成了極大的影響,在德拉馬德里執政的六年間,墨西哥經濟幾乎沒有增長。與此同時,游擊隊暴動與社會抗爭也對墨西哥政局造成了極大沖擊。為應對危機,國家頒布了《經濟調整緊急計劃》,提出了削減公共開支、控制工資增長、增加稅收、重新安排債務等一系列措施。同時,墨西哥執政精英也悄然發生變化。不像之前的領導人大多經歷過革命與戰火的洗禮,當時的高層已經出現技術官僚主導的局面,“技術官僚堅信私有化以及擁抱世界市場等新自由主義價值,并且他們將提高政治與經濟體制的效率放在首位”。在市場化改革的指引下,墨西哥在1983年通過了《全國發展計劃1983—1988》,開始實行外向型經濟發展戰略,并進行了一系列經濟結構改革,包括加快貿易自由化步伐,加入關貿總協定;調整對外政策,積極引進外資;轉變政府職能,改造國有企業,強化市場經濟在宏觀調控中的作用等。

新自由主義改革雖起步于德拉馬德里政府時期,但改革的全面鋪開是在薩利納斯政府(1988-1994年)時期。在1991年的《國情咨文》中,薩利納斯明確以“社會自由主義”(又稱“新民族主義”)取代革命民族主義,具體措施主要表現在兩方面:對外積極靠近美國,決定與美國建立自由貿易區,加入富人俱樂部——經濟合作與發展組織(OECD),退出77國集團,與第三世界“決裂”;對內全面推行新自由主義改革。在“社會自由主義”綱領的指引下,墨西哥進一步減少了政府對經濟的干預,引入競爭機制,將國有企業置于市場規則之下,豐富股權結構,發展本國的資本市場。1992年,包括墨西哥航空公司、卡納內亞銅礦公司等16家大型公司在內的1075家國有企業進行了私有化改革;截至1994年,國有企業數量已降至209家。

“社會自由主義”的另一項重大措施是村社土地的私有化。1992年2月26日,墨西哥實施的新《土地法》對《憲法》第27條進行了修改:政府停止土地分配;村社社員有權出租、抵押和買賣土地;允許私人公司購買土地;村社有權決定是否轉讓或在他們的成員中分配小塊土地;村社和資本家可建成新的生產組織,村社社員以土地參股。簡而言之,修正案解除了國家對村社土地的限制,并將其置于市場以用于投資。這一修改雖然有利于土地集中進而發展規模經濟,并為農村資本化開辟道路,然而,這一政策的出臺使80%的村社土地被出賣給大地主和外國人,大量小農和村社社員紛紛破產,農村貧困人口進一步增加。私有化的反對者認為,憲法的修改使土地逐漸變為私人財產,農民在經濟危機時更容易出售他們的土地,從而將導致越來越多的人流離失所。

隨著新自由主義政策的推行,墨西哥經歷了一個從進口替代型工業化模式到出口導向型工業化模式的結構性轉變。工業部門在整個經濟中的重要性以及金屬制造業在整個工業部門中的重要性都逐漸降低,金融部門在國內生產總值中的重要性提高了,而社會總產值的結構卻因此被扭曲。1994年,北美自由貿易協定簽署之后,自由貿易非但沒有緩解反而加重了墨西哥的農業問題。這是因為,20世紀90年代初墨西哥農牧業人均產值僅相當于美國的4%,如果完全實現自由貿易,擁有高生產率優勢的美國對墨西哥的糧食出口將增加80%-140%,這直接威脅到200萬玉米種植農的生存。墨西哥遭遇的“大轉型”對其傳統的社會結構與社會關系造成了極大沖擊,維持墨西哥幾十年來社會穩定與經濟發展的機制被徹底打破,變革對農村的沖擊最終導致了1994年恰帕斯農民起義?!侗泵雷杂少Q易協定》被起義軍視為“給印第安人判了死刑”,但對富人來說確是一份厚禮:這樣就會加深業已存在的高度集中在少數人手中的財富和廣大民眾困難之間的鴻溝,摧毀土著社會的一切遺存??Х葍r格的下降、政府安全保障的切斷、《憲法》第27條的修改、《自由貿易協定》的簽訂以及危地馬拉內戰造成的大量難民涌人,這一系列事件的共同作用,使得恰帕斯人移居到墨西哥其他地區甚至美國,正是這些移民為起義點燃了導火索,這也就解釋了為什么南墨西哥數以千計的土著務農者不愿再忍耐下去而寧愿冒死一搏。

縱然薩利納斯聲稱在改革之后各個部門的開支明顯減少,但他的政策并沒有使人民受益。一個顯而易見的事實是,在新自由主義改革之后,社會分化和不平等程度不斷加劇,到2005年,墨西哥億萬富翁數量已經居世界第九位。如果把那個時期的人口收入由低到高等距分為十個收入群體,那么這十個群體中的九個在實施新自由主義政策的九年里實際收入在減少,其中減幅最大的是中低收入群體,而唯一獲益的群體是墨西哥最富裕的家庭,他們的收入增加了16%。1984—1994年,墨西哥農村極端貧困人口所占農村人口比重由29.4%上升到34.4%,農業工人的貧困率更是由37.9%激增至51%。新自由主義改革的結果是越來越多的小農破產,大量的農民加入了浩浩蕩蕩的失業大軍之中。政府補助金削減導致群眾所需的衛生、醫療和住房等基礎設施極度匱乏,這使農民改變命運的機會進一步喪失。為了生存,新興的毒品市場成為他們在短期內改變貧困的最佳途徑。即便風調雨順,種植一公頃玉米的收入也僅有1.2萬比索,但種植一公頃罌粟或大麻的收入卻高達40萬比索。新自由主義改革將農村勞動力排除在合法的經濟生產活動之外,這意味著對墨西哥農民而言,依靠合法活動改變自身經濟現狀已經非常困難。面對資本所帶來的毀滅性攻擊,種植毒品已經成為墨西哥社會自我保護的唯一選擇。本地居民在“經濟奇跡”幻滅后再也看不到一條清晰的現代化道路,為擺脫貧困,毒品的制造與販賣已經儼然成為了挑戰傳統關系、擺脫貧困的價值符號——在經濟社會巨變中毒品交易已經被視作現代化的一部分,因此,農民不僅在經濟上依附販毒網絡,而且在心理上同樣認可毒品的積極作用。多項訪談表明,許多當地青少年的夢想就是日后成為大型販毒組織的一份子,對販毒組織、對毒品文化的崇拜深深的根植于貧困和不平等之中。

三、民主化進程中的暴力陰影

墨西哥新自由主義改革的非預期結果是毒品泛濫與販毒組織進一步壯大,而20世紀末墨西哥經歷的民主轉型尤其是2000年革命制度黨執政地位的喪失則成為毒品衍生暴力的催化劑。不同于發達國家,發展中國家的制度變遷面臨的首要問題是國家自主性喪失而導致的國家總體性危機以后的國家秩序重建,因此,由政黨引領的“政黨中心主義”是發展中國家的重要特征。墨西哥革命制度黨曾是世界上持續執政時間最長的政黨,也是拉美國家中規模最大的政黨。1929-2000年的71年間,革命制度黨不僅在經濟上創造了矚目的“墨西哥奇跡”,而且一直保持政局穩定,并從未遭遇軍事政變。但自20世紀80年代以來,革命制度黨逐漸放棄了革命民族主義的精神,轉而擁抱以新自由主義為核心的“社會自由主義”。過分強調市場自由而忽視了對社會平等的關注,改革措施導致財富集中在少部分人手中,社會貧富分化日益加劇。需要說明的是,分析革命制度黨失敗的原因并非本文的重點,我們主要關注墨西哥民主化以及革命制度黨執政地位的喪失對暴力政治產生的影響。

長期以來,西方不少學者將民主化視做解決發展中國家社會問題的靈丹妙藥。如果以“政體四”(PolityⅣ)指數為標準,墨西哥自20世紀80年代以來民主得分不斷攀升,并于2000年隨著革命制度黨的垮臺而躋身民主國家行列(8分)。但事實表明,正是民主化將毒品泛濫的墨西哥推向了暴力政治的深淵?!澳鞲缥茨芙鉀Q暴力挑戰,原因在于它用于抑制暴力的機制是根深蒂固的內部人之間的一種交易,這一交易保護了他們的政治與經濟特權o"在革命制度黨執政時期,墨西哥政府與販毒組織建立了非正式的庇護關系,販毒集團通過收買和賄賂的方式與地方政府達成某種協議,政府官員默許毒品交易的進行甚至為之提供保障渠道?!盎疑貛А钡拇嬖跍p少了針對公職人員、團伙頭目和平民的暴力,確保了法院的調查不涉及販毒集團的高層人員,并為販毒確定了游戲規則,這使得即便是20世紀后期毒品生產和販運猖獗的年代,這一契約也依舊適用。但是,隨著20世紀90年代以來民主化的推進,地方政府的領導權發生變更,長期以來的保護契約被打破,政府官員的流動性增加了販毒組織的行賄成本。而且為了贏得地區民眾支持,政府紛紛加強執法力度并對所有違法行徑“一視同仁”。普遍性執法能力的加強破壞了當地販毒集團捍衛其勢力范圍的能力,并激發了犯罪組織間“火并”的可能,而在犯罪組織密度較高的地區,執法的破壞性則更強。面對政府的打擊,販毒集團不得不通過組織武裝以防止打壓以及與其他組織可能發生的沖突。有數據表明,州長輪替后尤其是在第一年,暴力事件會明顯增多,在那些執政黨發生變革的州,暴力事件要比持續執政的州高出79.1%。

隨著國家行動黨候選人維森特???怂乖?000年總統選舉中勝出,依賴于革命制度黨統治的舊模式被完全打破,激烈的選民要求候選人及時回應民眾訴求以獲得支持。在墨西哥,毒品泛濫顯然是最大的社會問題,因此,21世紀以來墨西哥歷任政府上任伊始都會宣布打響禁毒戰爭。然而,在一個分裂的社會狀態下,涉及警察事務等提高國家能力的改革措施并不會獲得選舉上的收益,因此,“弱制度”的局面將長期持續。在沒有足夠能力的情況下對強大的販毒組織宣戰,最后的結果反而導致了暴力的升級與前所未有的不安全感。多重困境表達了墨西哥政府的兩難:一方面,民眾的訴求使他們無法采取革命制度黨時期的策略,再度尋求政府與犯罪組織的平衡;另一方面,民主化之后墨西哥的國家能力受到了嚴重削弱。強總統的模式被打破,立法削弱了總統的權力并拖延了司法和警察改革,從屬于不同黨派的地方官員往往難以協調政策、共享信息,甚至在某些極端情況下武裝對峙的雙方不是政府與毒販,而發生在聯邦、州和地方警察部隊之間。在央地關系層面,在2000年的選舉中雖然國家行動黨的候選人贏得了總統寶座,但該政黨并沒有獲得國會過半的席位;直至2009年,國家行動黨只占全國的七個州,而革命制度黨卻有19個州。因此,一個孱弱的政府面對日益壯大的毒品集團打響的戰爭,最終只能導致暴力充斥整個社會。

“時至今日,在最底層的10億人的社會里實行民主非但沒有減少,反而引發更多政治暴力?!币陨戏治鏊坪醯贸觥懊裰骰呱┝Α钡谋^論斷。有研究估計,就戰爭機會而言,對于一個普通國家來說,每十年陷入戰爭的可能性是1/6,而民主化之后的十年間,轉型國家的戰爭風險則高達1/4。為此,有學者提供了較為樂觀的解釋,認為恩庇網絡的破壞而導致的地區沖突只是暫時的,相反,隨著競爭性選舉實現制度化,民主選舉出來的官員由于更加依賴于公眾的信任而非傳統的關系網絡,因此他們更有動力去改善執法環境、維護社會穩定以換取選民支持。該研究雖然看到了2002年之后墨西哥的犯罪率開始出現下降,但不幸的是,這一趨勢并未因民主化的深入而持續下去,自2006年之后墨西哥兇殺案比例陡然上升。墨西哥和整個拉美世界一樣,國家的發展歷程成為各種理論的“試驗場”,其中也不乏取得一定成績甚至堪稱“奇跡”的經濟增長。但如今殘酷的現實是,“盡管過去30年間經歷了洶涌的民主化浪潮以及通往市場經濟的各種努力,但整個拉丁美洲在國家建設中依舊步履蹣跚,大多數國家無法在其領土上有效地踐行制度與規則,許多偏遠地區仍然受制于當地權力體系,甚至國家的首都也存在極端貧困以及猖獗的犯罪集團”。在新自由主義的浪潮中,墨西哥暴力政治的現實表明,“好制度”“好政策”并不必然如想象中的那樣美好。

四、結語

作為大國顛覆性戰略失誤的活教材,墨西哥的經驗值得包括中國在內的所有發展中國家警醒。在20世紀90年代那個將市場奉為圭臬的時期,面對墨西哥土地改革,國內學者雖然發現土地集中必然會有大批小農被兼并和破產,但卻堅信“這是墨西哥農村改革難以避免的陣痛”,甚至時至今日,依舊有學者認為,“1992年以后墨西哥以土地確權登記為核心、以產權明晰為原則的土地改革不但化解了大量土地糾紛,而且賦予民眾更多的自主發展權”。然而事實表明,“轉型的陣痛”最終成為暴力的根源,而僅僅停留在法律層面的自主性在現實生活中對民眾發展很難起到實質影響。私人投資雖然在財富的積累上取得了良好效果,但他們都選擇那些最賺錢的領域而無視國家的宏觀需求。因此,在資本權力不斷攫取利益的同時,國內市場愈加凋敝,勞動者愈加貧困。仁慈的面具已經成為新自由主義理論才智的一部分,它花言巧語地鼓吹著自由、解放、選擇、權利,為的是掩蓋嚴峻的事實——赤裸裸的階級力量的重建或重構。

回顧那些實行了新自由主義改革的國家,新的政策措施沒有創造經濟增長,反而增加了金融風險并加劇了不平等。在那些實行“休克療法”的國家,人均收入甚至預期壽命都出現了下跌,而在新自由主義最為盛行的拉丁美洲,改革的十年被稱為“失去的十年”。多年實踐已經證明,“華盛頓共識”和“后華盛頓共識”的政策處方只有在例外的情況下才能取得成功。時至今日,“即便是最熱衷的支持者也承認事情并沒有按照預期的方向發展,拉美經濟增長持續低迷,撒哈拉以南的非洲鮮有成功案例,相反則是日益嚴重的危機,這使人們思考如何取代它”。而替代政策必須能夠滿足人們的基本需求和為大多數人創造幸福,而這些目標只有通過產業政策和投資政策配套實施來實現。在新自由主義的“去國家化”浪潮中,我們有必要對一些基礎理論進行必要的反思。長久以來,學者們已經習慣了討論“權力的邊界”——確切地說是國家權力的邊界。然而正如邁克爾?曼(MichaelMann)所言,社會權力是多維存在的,包括政治的、經濟的、軍事的和意識形態的多個面向。經濟本身也是一種權力,而且在很多情況下,它的能量一點不亞于政治權力,而逐利的本質決定了經濟權力抑或是資本權力不可能關心以公正為首要原則的社會事業。墨西哥等國家的慘痛教訓表明,在涉及養老、教育、醫療以及土地流轉等根本的民生問題上,相較于效率,公平更為重要。當限制國家權力成為學界的主流話語,學者們也應該在真實的歷史中正視國家的作用并重新思考市場的邊界。

[作者單位]中國人民大學國際關系學院。

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